土地“权变”:多地试水农村土地产权制度改革

长期以来,我国农村土地权属管理工作薄弱,土地等产权关系混乱。各地农户掌握的土地、房屋、林地、水面等资源除了自身耕种、居住和经营外,很难进入市场流通或流转。一些无力耕作或无力经营的农户往往视之为“鸡肋”,特别是一些常年外出的打工族,更是将其长久闲置,成为一种死资源,造成巨大浪费。

8月7日,在山东省滕州市洪绪镇龙庄村,村支部书记杨位学说:“我们村经济不错,从事二三产业的较多。通过农村土地使用产权制度改革,现已发放土地使用产权证420个,1510亩耕地整建制流转到了专业合作社,实现了农业规模经营。”

多地试水农村土地产权制度改革,以土地资源入股、股份合作和抵押贷款等方式促进农业农村土地资源资本化,使农民分享到了资本参与分配的改革成果,有效地维护了农民的权益,也为夯实我国农业农村发展基础、促进城乡统筹协调发展开辟新路。

滕州市委书记董沂峰告诉记者:“近两年,滕州围绕建设国家现代农业示范区,特别是农业改革与建设试点,探索开展了以承包土地使用产权资本化为特点的农村集体产权制度改革,赋予农地使用权财产化权能,允许其抵押担保贷款,探索了农村产权改革的新路子。”

武汉模式:农民从“无产者”变身“资本家”

力争两年在全省率先完成承包土地颁证

武汉将农业资源确权登记,将企业和农民手上的资源整合起来,作为产品在公共交易平台进行交易,通过各类金融市场和金融组织进行融资,以资源入股、股份合作和抵押贷款等方式,实现资源资本化。

洪绪镇党委书记闵祥寨介绍:“根据市里安排,为了摸索农村土地承包经营权确权登记发证经验,我们进行了土地确权试点。制定了《实施方案》,进行了专业培训,在每个村分别召开了组织发动大会;委托专业公司,利用卫星影像等资料,进行了空间位置图绘制;健全了土地承包登记簿,颁发了土地经营权证书,顺利完成了确权试点。”

武汉市蔡甸区齐联村是湖北最早开展农村集体资产产权制度创新试点的农村之一。

滕州市副市长刘涛说:“市里确定,力争今明两年在全省率先完成农村土地承包经营权颁证。明晰农村土地使用产权性质,允许其作价折股,作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。这一工作,是赋予农村承包土地资本属性的必要前提,也是培育专业合作社等新型农业经营主体、推进农业规模经营的重要基础。”

2007年,齐联村开始了产权改革试点。首先,通过查阅公安部门资料及入社资料,核实社员身份,再对全村固定资产和债权债务情况进行内查外调。接着村民集体讨论配置股份,成立了股份合作社。通过合作社经营,2011年底,全村实现分红20万元,股民年人均增收274.35元。

为了确保土地确权颁证顺利推进,滕州坚持“保持稳定、依法依规、民主协商、注重实效”,市镇分别制定了《实施方案》,制定了统一的改革流程图和详细的政策解释,做到“权属明确、确权准确、期限具体、程序严格、证书规范”;成立了由市委书记牵头的确权颁证领导小组,设立了资料审查、土地丈量、位置绘图、综合指导4个工作组,责成市督察局对登记发证工作进行重点督查;重点抓了组织宣传培训、资料核实准备、入村勘测调绘、村民议事公示、登记颁证存档“5个阶段18个步骤”工作模式和“一书一表一图一簿一证一库”工作办法,确保了确权登记质量。

齐联村的成功经验在武汉全面铺开。武汉将对全市农村集体资源、资产类产权全面进行确权、登记、颁证,建立农村综合产权数据库。并对资源和资产类产权权证进行分类和编号,建立全市农村综合产权登记查询数据库。

滕州市经管局局长盖立洪说:“今年,市镇财政列支2000多万元专项用于确权登记颁证,在经费、设备和车辆上给予保障。目前,已完成116个村、3.7万户、10.6万亩承包土地确权登记颁证。”

到2012年底,武汉计划在5大远郊区各选择1至2个乡镇开展农村产权确权登记颁证试点。此次确权登记涉及农村集体土地所有权、农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村闲置宅基地使用权、村集体“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面使用权、农村集体林地使用权和林木所有权等以及农村农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农业生产性设施和用房所有权或使用权等。

探索推进资产变股权、农民变股东

同时,武汉启动农村产权登记查询数据库建设,开展农村集体产权制度改革试点,并制订出台农村集体产权制度改革扶持政策。

刘涛介绍:“为了探索农村集体产权制度改革,滕州在21个镇街选择64个村居,进行了农村产权改革试点,共涉及21958户、资产11951万元。”

建立产权交易市场,让农村资源成为资本。武汉市文龙兴养殖合作社是一家由118户渔民组成的养殖专业合作社,成立于2009年,共围养水面面积7000亩。为了改变过去那种“不投鱼料、少投育苗”的低成本运作模式,合作社找到武汉几家国有银行贷款,但是,由于注册资金少、风险大加上合作社模式难以操作,最终都失败而退。于是,合作社无奈下找到民间贷款公司。一年2万多元的利息又吓退了这群渔民。

在试点基础上,滕州市政府制定了《农村集体产权制度改革试点实施方案》和《推进农村集体经济组织产权制度改革的指导意见》等,探索进行了农村集体资产股份合作制改革,探索推进“资产变股权、农民变股东”,重点抓产权量化、股权配置、人员身份界定等,建立运行规范的农村集体资产资源交易机制,将农村集体各类产权纳入有形市场公开交易。

就在准备放弃的时候,合作社理事长易文松了解到,武汉正在试验农村产权抵押贷款。于是,他到武汉农村产权交易所办理产权确权登记,随后就在武汉农村商业银行贷到了390万元。易文松说,相比民间贷款,这个渠道可以节省1万多元。

同时,成立了“滕州市农村产权监督管理委员会”,投资25万元,建立了以“滕州市产权交易中心网站”为核心、连通21个镇街的产权交易平台,提供在线咨询和查询服务,规范农村产权交易流程,降低产权交易成本。

现在,文龙兴合作社的水产品已受到许多大型食品公司的青睐,还出口到中东、欧洲等地。易文松告诉记者,得益于投资的拉动,合作社社员的收入也连续翻番。2008年,每户纯收入2万多元,2011年已达到8万元“三年翻了3倍。”易文松笑得合不拢嘴。

一个途径、四种方式实现农业规模经营

让文龙兴合作社受益的农村产权抵押贷款主要包含有农村土地承包经营权抵押贷款,农村房屋抵押贷款,大棚、养殖圈舍等农业生产设施抵押贷款和活体动物、果园、苗木等生物资产抵押贷款等四类业务。

在滨湖镇朱庄村,朱术尧说:“2012年通过土地流转,我租赁了1080亩土地,主要种植小麦和玉米,算是一个粮食种植大户吧!”

武汉农村产权交易所总经理孙晓燕说,为了将金融风险降至最低,武汉还设立了农村产权抵押融资风险补偿资金,在债权无法实现时,先通过武汉农村综合产权交易所挂牌交易处置抵押物偿还贷款,不足部分由农村产权抵押融资风险资金代偿。

滕州市农业局局长段云说:“从滕州农业规模经营来看,其特征是‘一个途径、四种方式’。实现途径,主要是培育新型农业经营主体,开展社会化服务;实现方式,主要是土地流转、土地托管、全程专业服务和‘龙头+基地’。”

武汉市计划,2013年至2014年,在各个新城区建成武汉农村综合产权交易区级分所,全年实现交易额18亿元;建立“产权交易服务”超市和电子商务平台,健全农村产权评估机构、评估人员资质和评估管理体系,形成市、区、乡、村四级农村产权交易市场联动机制。同时,逐步将产权交易市场范围扩大至湖北全省,形成湖北省区域内的农村产权的产权交易中心、信息中心、结算中心、托管中心和融资中心。

为了用土地流转推进规模经营,市政府出台了《推进农村土地承包经营权流转的意见》和《推进农村土地适度规模经营扶持政策》等。从2010年起,市财政每年列支300万元,对土地流转的转出方和受让方给予奖励。这些举措,促进和规范了土地流转。近年来,土地流转26.8万亩,约占总耕地面积的23.3%。

另外,建立土地股份合作社,提升农业市场化运作。仓溪富土地股份合作社的模式采取“园区+土地股份合作社+基地+农户”形式,大力发展农村土地股份合作社,对农村土地承包经营权、村集体“四荒地”、养殖水面、山林所有权、机动地所有权等按面积设置股份,组建农村土地股份合作社,农民不仅种地有了钱,还成为“公司”的股东,每年年底能够拿到一笔可观的分红。

段云介绍,通过全程托管经营,实现农业规模经营,是指一些规模较大、运作规范的专业合作社或农业服务公司,在农业劳动力转移较多、粮食生产集中连片、农田基础设施较好的村庄,围绕粮食生产的整地播种、水肥管理、病虫防治等全过程,商定服务价格和标准,签订土地托管合同,实行粮食生产全程托管经营服务,实现粮食生产规模化。市里对全程托管经营服务,给予物化或作业补贴。今年,全市托管经营达3万亩。

益阳模式“政府信托”集中农户分散土地

段云说,通过全程专业服务,推进农业规模经营,主要是供销社、中邮物流、交通物流、粮食等部门,通过“共建联建模式”,建立了一些专业合作型、企业带动型、连锁经营型的专业服务组织和经营网点,开展专项、连锁、配送服务。今年,通过全程专业化服务,实现农业规模经营达5万亩。

2009年,湖南省益阳市开始在沅江市草尾镇试点“土地信托流转”模式,通过“政府信托”的方式将农户分散的土地集中起来,再以合同方式流转给农业公司或大户,这种政府扮演“中间人”角色的“益阳模式”,在破解传统流转中协议松散、频繁违约等难题方面,正在写下自己的答案。

在滕州,有一批“龙头+基地”农业规模经营的典型。比如,正德康城公司,采用“龙头企业+基地+标准化+品牌+市场”发展模式,投资2000多万元,建成日光温室大棚89个、拱棚24个,蔬菜基地面积达660余亩;在规模化生态种养基础上,建立了“中央厨房”、营养快餐、惠民早餐、营养配餐、便民便利店“六类业态”,形成了“农产品生产——冷链加工——物流配送——零售商贸”产业链。

在洞庭湖区辗转了好几个乡镇之后,2009年,李卫兵终于在沅江市草尾镇“安营扎寨”。此后的短短三年,他在自己的蔬菜基地上投入了超过千万元的资金。一签十年的合同以及“中间人”的存在,让他再也不必面对土地纠纷,也不必再担心因短期流转而不敢投入。

探索推进农业抵押贷款四个延伸

益阳市委书记马勇介绍,益阳市土地信托流转是由政府全资注册成立信托公司,负责土地信息收集和发布,在做好产业规划,接受农民土地委托,并与农民签订信托流转合同后,筛选农业经营公司,向其发包土地,并对其经营进行监管,同时整合涉农资金,实施相关项目。

盖立洪说:“今年,财政投入1.5亿元,建立农村信用担保体系,通过‘土地使用权属证+财产物权抵押+担保基金担保+信用担保’方式,探索农业融资新机制。”

在这个过程中,农民首先与信托公司签订意向性协议,信托公司在三个月内寻找合适的企业。如逾时未找到合适对象,或农民对对象有疑虑,土地将返还农民手中。双方就租金达成协议后,企业一次性付清一年租金,信托公司再在每年3月和8月分两次付给农民。此外,企业还需向信托公司缴纳每亩100元的押金和10元管理费。

为了探索建立以金融资本为核心的农业融资机制,滕州与农业银行协商,出台了《实施兴村富民“1112”工程的意见》,连续三年农行每年投放30亿元,累计支持农户和企业达2万个;市政府制定了《政策性农业保险实施方案》,小麦玉米投保达120万亩,保费总额1200万元,理赔500余万元;人行滕州支行出台了《实施方案》,提出到2014年力争在“破解支农关键制约因素、深化银保支农合作、支农金融规模”上,实现“三个突破”。

洞庭湖区出现大规模土地流转始于2000年前后。长期以来,传统的流转往往是松散的协议关系,农户和大户的利益都得不到很好保障。

“农村产权制度改革,特别是承包土地确权登记颁证,其重要目的是农村土地使用产权抵押贷款。目前,滕州正在推进贷款抵押‘四个延伸’。”盖立洪说,一是由农村土地产权抵押向农村房屋、林权抵押延绅,全市林权抵押贷款7900万元;二是贷款主体由专业合作社向种养大户、家庭农场延伸;三是贷款扶持由单一种养生产项目向农业产业体系延伸;四是由土地限量抵押融资向吸纳工商资本延伸。

“‘益阳模式’关键是保障农民和大户双方利益的长效稳定,让农民有固定收益、让大户放心投入。”马勇说“益阳模式”与传统流转有三方面的不同:首先是通过“三角形”关系形成了更为稳定的土地流转契约关系,农民把承包经营权信托给政府后,在随意退出方面受到制约,而且这种信托关系还可以继承,具有稳定和长期的特性;第二,政府作为“中间人”,积极发挥整合项目、提高土地资源利用效益等功能;第三,可以兼顾多方面利益特别是保障农民的利益,政府在土地流转中起到了“稳定器”作用。

记者了解到,2008年,益阳全市自发性土地流转面积达到116万亩,占耕地总面积的32.1%,但后来这一比例难再突破。然而,自2009年开展土地信托流转以来,流转率一下提升到40%,有的乡镇达到60%以上。目前,试点已由沅江市草尾镇扩大到全市12个乡镇。

最早试点的草尾镇全镇15万亩耕地中,信托流转已经达到3.6万亩。镇党委书记李向前介绍,等到一批传统形式流转的土地到期之后,这一数字还将大幅提高。目前全镇共引进企业24家,500亩以上种植基地19个,最大的一户达到8000多亩,引进资金上亿元。

《经济参考报》记者了解到,益阳土地信托流转模式,让农民和企业吃上了“定心丸”。部分破解了新形势下农业主产区耕地抛荒严重、大户不敢投入、农民增收缓慢等难题。

鲁皖模式:农民自发向规模经营过渡

《经济参考报》记者近日在山东、安徽、黑龙江等的采访发现,随着工业化、城镇化加剧农村优质劳动力外流,土地托管服务社在当地部分农村逐渐流行。土地托管不改变农民土地承包经营权,合作社为农民代管粮田,农民购买服务,促进了农业增效和农民增收。部分专家认为,土地托管是农民自发向规模经营体制过渡的有效形式,应该规范引导,扶持推广。

山东省兖州市小孟镇李家楼村四组村民张其文今年47岁,上有父母、下有儿孙,一家共8口人。2010年开始,他把13亩粮田全部交托给村支书李爱国成立的兖州市兴农粮食种植专业合作社。“老的干不动了,年轻的又不乐意回家种地,只能托管。”张其文说。儿子高中毕业就出去打工,一家人在邻县邹城开了3个网吧,在县城买了车、房,根本没碰过农活“村里百分之二三十的年轻人已经在县城买了房子,一般就不会回来了。”

2010年4月,李家楼村村支书李爱国和村两委其他4人成立了合作社,当起了“土地保姆”,目前托管了村里全部1200亩土地。

记者了解到,土地托管不改变农民的土地承包经营权,只是将管理权委托给合作社或种粮大户。最初,土地托管分为半托与全托两种形式,目前全托已经逐渐占据主流。半托是农户根据自己的需要选择部分服务项目。全托则是合作社包揽了小麦耕种、浇水、施肥、打药、收割等全部环节,农民成了“甩手掌柜”,只需向合作社支付服务费用,收获的粮食仍归农户。合作社各服务项目明码标价,不高于农户单干的成本,粮食亩产承诺不低于农户单干的产量。

记者了解到,从山东省北部的广饶县到南部的汶上县、嘉祥县,中西部的章丘市、东阿县到东部的诸城市,安徽省利辛县、怀远县,黑龙江省五常市等地区,近年来土地托管专业合作社数量较快增长,托管面积不断扩大。

“你把土地托给我,我把实惠交给你”、“自愿托管是原则,实现双赢是目的”。在安徽省利辛县望疃镇玉光村种植专业合作社,墙上的标语分外醒目。利辛县农委主任李靖说:“托管挣的钱是活的,流转挣的钱是死的。”与流转相比,托管更灵活,更切合当前实际。因为部分地区农民惜地、不愿流转,撂荒不甘心,单干又力不从心。土地托管只交托土地管理权,而且农民自主选择服务项目,满足了农民需要。目前利辛县发展起托管专业合作社400多家,2011年底全县共托管土地面积21.07万亩,占12.2%。

土地托管还可以一揽子解决土地经营分散、种粮比较效益低、农技推广难等问题,促进农业增效和农民增收。山东省兖州市新兖镇杨庄村支书刘秀峰说,土地托管之后,形式上实现了规模种植,有利于先进种植方法的大面积推广,如选用良种、病虫害统防统治、秸秆还田等,促进了粮食增产,同时还降低了生资、劳动力、管理等生产成本。比如,农户单干每亩小麦花费农药10元,合作社只花8元,还减少了人工成本。“以前不托管,一亩地两季作物不算工钱顶多挣1000元,托管之后一亩地纯收入一千二三百块钱。”他说。

焦作模式:聘用“职业农民”变身农业“链主”

河南省焦作市农民合作社近年来蓬勃发展,一些合作社大规模流转耕地、实行专业化集约化生产、聘用“职业农民”,迅速整合产业要素,出现公司化发展势头,正在变身为农业产业链“链主”。

把家里的15亩耕地交给合作社“托管”后,武陟县农民原小庄一身轻松。他说“两个孩子都在外打工,不愿回家种地。我今年58岁了,地越种越不济。‘带地入社’后,每亩地每年交330元服务费,从种到收,合作社全管了。抽出了身,我在村里开了个手机店。”

为原小庄“托管”土地的三阳乡三阳村鸿运农机合作社,向农民提供粮食生产“总承包”服务。理事长原胜利说:“目前,合作社经营土地1.3万多亩,其中‘托管’1.1万亩,直接流转土地2600多亩,年纯收入近200万元,正在由单纯提供农机服务转向‘经营农业’。”

沁阳市柏香镇王村惠民农机合作社如今“托管”土地1.8万多亩,直接流转土地2800亩。理事长万金虎说:“搞规模化经营,亩产增10%,投资省10%,这一增一减,就是合作社赚的钱。”

据了解,焦作市共有农机合作社384家,大部分农机合作社,以集约化农机服务为原点,向前延伸到农资“团购“分销”服务,向后延伸到种植管理等环节,实现粮食生产“总承包”。目前,全市农机合作社采用“托管”、直接流转等方式经营土地64.3万亩,占全市耕地面积的22.9%,成为粮食生产经营的新主体。武陟县鸿运农机合作社下设农机部、农资部、植保部、加油站、土地流转部、信贷担保部、培训部,覆盖粮食生产“全链条”。

沁阳市西万镇西万村商贸、运输业发达,许多群众无心种地。2007年,村里实施“整村流转”,将2500亩耕地流转给神牛农民合作社。村委会副主任田柏树说:“现在全村虽然只有10个人种地,但生产水平大幅提高。一是亩产增80%。二是耕地扩大。光除掉的地垄、生产道路,就增加了300多亩耕地。三是投资降了三成多。”

一些农机合作社还跨省“经营农业”。武陟县嘉应观乡东营村凤祥农机合作社在吉林省松原市承包耕地近6000亩,他们发挥“精耕细作”优势,靠种粮一年净赚60多万元。目前,焦作市共有5家农机合作社跨省承包土地5万多亩。

在成功将全村土地“合作化”后,沁阳市西万村又成立维德生态农业公司,合作社成为公司下属的一个部门。公司已投资3000万元,建设高效农业园。村委会副主任田柏树说“在稳定2000亩粮食基础上,正在建设果品、蔬菜种植区和一座农民公园,我们要把这块地打造成集高效种植、观光休闲、循环利用为一体的现代农业示范区。”

在沁阳市王曲乡,记者见到了一座2000亩的蔬菜产业园,承租这块土地的是红枫林公司。公司董事长杨国利从卖水果开始进入农业,仅用12年时间,就变身为农业企业家“开着奔驰种菜。”

规模化生产使农产品原料供应有了充分保障,推动焦作市农产品加工企业快速壮大,目前,全市年销售收入过亿元的龙头企业已达52家。一些企业为了进一步把农田变成“第一车间”,纷纷领办合作社,将“公司+农户”模式改造为“公司+合作社+基地”模式。

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